Politikfolgenabschätzung am Beispiel der HOAI

Seit den Sechziger Jahren haben sich die Systemwissenschaftler mit der Erforschung der Messung von Veränderungen in komplexen Systemen beschäftigt, letztendlich mit dem Ziel die Vorhersagequalität zu verbessern. Mit „Systemen“ können biologische Organismen oder ganze Biotope gemeint sein, aber einige mutige, wie Stafford Beer oder Norbert Wiener, versuchten die Anwendung eines generellen Modells „lebensfähiger“ Systeme auf Wirtschaft und Gesellschaft. Und obwohl es in Deutschland ein seit 40 Jahren bestehendes „Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalsyse“ gibt, dass die Bundesregierung berät und allgemein lesbares und gutes Material produziert, gibt es keine Institution, die die Aufgabe hat, die Folgen der Entscheidungen der Legislative systemtheoretisch zu erfassen, zu simulieren oder gar vorherzusagen.

Warum sollte man das wollen? Als Beispiel bediene ich mich der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI), die seit 1976 die Gebührenordnungen für Architekten und Ingenieure aus den Fünfziger Jahren ersetzt (BGBl. I S. 2805, 3616) und seit ihrem Bestehen nur zweimal (Ich unterschlage hier die Änderungsverordnungen 1-5, die keine systematischen Änderungen am Charakter eines Preisrechts darstellen) überarbeitet wurde: Zum ersten mal musste sie an den Euro angepasst werden, 2009 wurde sie überarbeitet, um nicht in Konflikt mit Europäischen Recht zu stehen. Es handelt sich also um eine recht stabile Bundesrechtsverordnung, deren Auswirkungen auf die von ihr betroffenen Teile der Wirtschaft nicht durch ständige Änderungen verwischt worden sind.

Eine intensive Auseinandersetzung hat 2000-2003 unter dem damaligen Wirtschaftsminister Clement im Rahmen der Bemühungen um einen Bürokratieabbau in Deutschland statt gefunden. Dies war bereits eine Reaktion auf einen Prüfauftrag des Bundesrates von 1995, bzw. 1997. Die Analyse der HOAI unter den Gesichtspunkten der Preisbildung, des freien Wettbewerbs und der Ziele der Vergleichbarkeit von Leistungen etc. wurde durch eine Expertenkommission im Auftrag des BMWA erarbeitet und ist hier nach wie vor vom Server der Bundesarchitektenkammer abzurufen. Die Lektüre ist jedem nur zu empfehlen, denn die Überprüfung behaupteter Daseinsgründe der HOAI und die Bewertung der Eignung der HOAI zur Wahrung und/oder Förderung Ihrer Ziele kann als Vorbild für differenzierte Argumentation gelten.

Clement stellte daraufhin in der Presse, seinem Ministerium vorauseilend, in Aussicht, dass die HOAI zu einer „Empfehlung“ degradiert werden solle, weil sie u.A. als bloßes Preisrecht den Wettbewerb behindere, mangels Leistungsdefinition auch keine verbraucherfreundliche Vergleichbarkeit herstellen könne und im europäischen Vergleich eine ordnungspolitische Ausnahme darstelle. Letzteres bekräftigte auch eine Antwort der Bundesregierung auf eine, damals durch die in der Opposition befindliche Union formulierte, kleine Anfrage (Drucksache 15/1266):

Im Bereich der Architekten (und Ingenieuren) reguliert nach Angaben der EU- Kommission kein Mitgliedstaat der EU die Vergütungen so umfassend wie Deutschland.
(Antwort der Bundesregierung Drucksache 15/1477)

Ansonsten ist die Antwort der Bundesregierung von feiner Zurückhaltung geprägt, nennt Probleme der gegebenen Situation und kommentiert Fragen der Opposition zu Änderungen im schüchternen Konjunktiv.

Wie jedes Reformvorhaben hierzulande stieß die Degradierung der HOAI auf Widerstand, allen voran durch die Architekten und deren Interessenvertretungen selbst (zb. BAK, wortgleich: BDLA etc. siehe Liste der Unterzeichner). Die Argumente aus dem Statusbericht HOAI 2000plus (s.o.) wurden dabei zur Gänze ignoriert, ein Nachweis der behaupteten Richtigkeit wurde, soweit heute online auffindbar, nicht erbracht. Es sind weder statistische noch qualitative Gegenargumente durch die Verbände (in öffentlich zugänglicher Form) veröffentlicht worden.

Ein Beispiel: In den „10 guten Gründen für die HOAI“ ist die Rede davon, dass die HOAI einerseits die Baukosten (siehe Abschnitt 8.) dämpft (eines der Gründe ihrer Einführung von 1976) und andererseits aber auch „den Mittelstand“ schützt, womit hier die Architekten selbst gemeint sind (siehe Abschnitt 6). Die Interessenvertretungen behaupten hier „Ohne die HOAI würde ein gnadenloser Preiswettbewerb verbunden mit erheblichen Qualitätsverlusten einsetzen. Er würde viele mittelständische Büros zur Aufgabe zwingen und nur den finanziell Starken das Überleben ermöglichen. Bei ca. 35.000 Architekturbüros in Deutschland mit insgesamt ca. 200.000 bis 250.000 Mitarbeitern wäre mit einem Schrumpfen um 30 bis 40 % zu rechnen, d. h. ca. 10.000 bis 15.000 Büros müssten aufgeben, ca. 80.000 bis 100.000 Mitarbeiter würden arbeitslos.“ (Quelle, Abschnitt 6.)

Diese Schlussfolgerung ist aber nur unter bestimmten Bedingungen denkbar:

a. Das Angebot übersteigt die Nachfrage, der Preis muss künstlich hoch gehalten werden, um die Anbieter zu schützen.

und/oder

b. Die Nachfrageseite ist nicht in der Lage qualitativ hochwertige Planungsleistungen zu erkennen, der Architekt oder Ingenieur aber trotzdem willens Qualitätsstandards die für den Auftraggeber „unsichtbar“ bleiben bei entsprechender Vergütung zu erbringen.

und/oder

c. Die Allgemeinheit wäre durch die Baugesetzgebung nicht ausreichend vor gemeingefährlichen Qualitätseinbußen bei der Planungsleistung als Folge von Preisdumping geschützt und die HOAI hilft diese Qualität nur über Preisfixierung zu erhalten. (Die HOAI regelt ausdrücklich nicht die enthaltenen Leistungen, die im Rahmen eines BGB-Werkvertrages auszuhandeln sind!)

Noch ein Beispiel in Hinsicht auf die qualitativen Behauptungen zur Bauqualität (und in der Folge der Baukultur): Die Opposition fragte an „30. Ist die Bundesregierung der Auffassung, dass nach Aufgabe der HOAI die Qualität der Planungsleistungen abnehmen würde? Wenn nein, warum nicht?!“

Die Bundesregierung antwortete: „Ein Nachweis eines empirischen Zusammenhangs zwischen Honorarordnung und Qualität der Planungsleistungen liegt der Bundesregierung bisher nicht vor. Auch der Statusbericht hat einen derartigen Nachweis nicht erbringen können. “ (S.10 Drucksache 15/1477)

Andererseits sprechen aber die Arbeitsmarktzahlen eine klare Sprache, erst recht im internationalen Vergleich, wo Deutschland immer noch steigende Absolventenzahlen im Fach Architektur verzeichnet, obwohl es im europäischen und erst recht im internationalen Vergleich seit mehr als 20 Jahren einen Top10-Platz bei der Architektendichte, als auch bei der Arbeitslosenrate unter Architekten, als auch bei der Zahl der Absolventen die in anderen Berufen tätig sind, einnimmt. Zudem beklagt die Branche ein vergleichsweise niedriges Gehaltsniveau.

Dennoch wurde die Nivellierung der HOAI als ein die Rahmenbedingungen bestimmendes Mittel 2003 nicht grundlegend in seiner Verbindlichkeit angepasst, sondern statt dessen „nur“ vereinfacht und verbessert.

Ursächlich erscheint, dass die Diskussion 2003 reduktionistisch statt systembezogen geführt wurde. Es gab weder statistische noch qualitative Modelle, Voraussagen wurden einfach behauptet, der ökonomische Status Quo spielt in der Analyse und Begründung aller Beteiligten eine derart untergeordnete Rolle, dass man meinen könnte, empirische Methoden wären grundsätzlich nicht zugelassen gewesen.

Die Frage drängt sich auf, wie lange ein Land es sich leisten kann Ordnungspolitik auf der Basis von Behauptung und Gegenbehauptung zu machen. Die Antwort ist: solange bis der internationale Wettbewerb nationalen Protektionismus hinweggefegt hat und mit ihm alle die bis zu diesem Omega Punkt der Entwicklung die Augen vor den Gesetzen unserer Wirtschaftsordnung verschlossen haben.

Im Fall der Architekten und Ingenieure wäre es an der Zeit sich Strategien zu überlegen, die aus der protektionistischen Seifenblase zurück in die Wettbewerbsfähigkeit führen, um die Bereinigung des Überangebots selbst verträglicher gestalten zu können. Dabei würde es schon den Grundsätzen jeder Systemtheorie widersprechen in den Regelkreislauf etwas so unflexibles wie einen Gesetzgebungsprozess einzubauen, weil es die Reaktionsgeschwindigkeit und die Anpassungsfähigkeit vermindert. Im Sinne der Handlungsfähigkeit wäre es im Interesse aller Beteiligten die Inhalte und Konditionen frei verhandeln zu können und würde Reibungsverluste und Marktausfälle wie derzeit vorhanden prinzipiell nicht zulassen.

Dabei ist die HOAI ein eher harmloses Beispiel mit beschränkter Reichweite, die Regelungen freier Berufe betreffen noch viele andere Berufsgruppen. Ansätze für die Deregulierung betreffen weitaus größere Teile der Wirtschaft. Aber das Beispiel kann zeigen woran es hapert, nämlich an einer Diskussionskultur mit offenem Visier was die Empirie anbetrifft und die Bereitschaft grundlegende Veränderungen in der Wirtschaftsordnung wieder mit ähnlichem Elan anzugehen, wie das in der 15. Legislaturperiode der Fall gewesen ist, bei allen Problemen der Agenda21 etc.

„Wenn wir wollen, daß alles so bleibt, wie es ist, müssen wir zulassen, daß sich alles verändert.“
Giuseppe Tomasi di Lampedusa

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